Три года работы советником спикера ГД я потратил, в частности, на глубокое и подробное изучение того, как у нас работает фабрика по производству законов. Вопреки обывательскому мнению, это ни разу не Дума — она лишь один из её цехов, притом единственный выходящий фасадом на улицу. При этом то, что она, вся эта фабрика, в целом «не тянет», видно невооружённым глазом — в первую очередь, она просто не успевает.
Я как-то у себя на сайте приводил расчёты: максимальная, «расчётная» продуктивность одной сессии ГД (почти никогда не достигаемая на практике) — это ~450 федеральных законов. При этом весь корпус действующего федерального законодательства — это более 7000 действующих законов, не считая ФКЗ и законов, составляющих крупные кодексы. Чисто математически получается, что в течение сессии вся Дума одномоментно может заниматься хорошо если двадцатой частью нашего законодательства. Из чего автоматически следует, что средний «расчётный» срок жизни одной нормы ФЗ составляет порядка 10 лет. Но это совсем «среднее по больнице»: в реальности у нас есть законы, которые меняются каждый год, а то и чаще (достаточно вспомнить несколько десятков(!) различных «набегов» на пенсионное законодательство), а есть в количестве и те, которые действуют неизменно с седых советских времён.
Новости партнеров
Володин, когда только пришёл, сделал большое дело: он «разгрёб завалы» в портфеле законопроектов — там к тому моменту лежало от предыдущих созывов несколько тысяч инициатив, у большинства из которых не было даже теоретического шанса стать законами: часто давным-давно уже умерли или ушли с должностей те, кто их вносил. Но самО «узкое место» никуда не делось.
И оно, повторяю, не единственное. Есть ещё одно: это комиссия по законотворческой деятельности при Правительстве РФ. У нас основной инициатор изменений в законах — это исполнительная власть; более 50% всех ЗИ, становящихся в итоге законами — это то, что вносит правительство. Но вот какое-нибудь Минприроды разработало закон. Оно само напрямую внести ничего в Думу не может. Может только вышестоящая инстанция — собственно правительство, через помянутую комиссию. А там говорят: вы в очереди, у нас вот проект от Минфина, вот от Минэка, Минпрома, Минобра, Минздрава — а вы ждите. Министры, кто поумней, договариваются со знакомыми депутатами и вносят напрямую через них — так иногда побыстрее.
Это всё я подробно описывал, но на праздниках решил сделать следующий шаг и сформулировать несколько тезисов-выводов.
Те, кто хоть раз, хоть с балкона, наблюдал вживую пленарку Госдумы, знают, насколько это тягостное зрелище. Подавляющее большинство депутатов понятия не имеют о «предмете регулирования» в докладываемом законопроекте, а, следовательно, не имеют и никакого мнения. Как голосовать — им всем тоже заранее сказали на их фракции (в случае ЕР — даже не на общей фракции, а на «фракционной группе», в которую депутат входит). Соответственно, это ритуал. Самые козырные места в зале пленарных заседаний — те, которые не видно камерами: там можно в телефон залипнуть, книжку почитать, поспать, наконец. На всех остальных приходится напряжённо, часами, изображать внимание.
Реальная смысловая работа над самими законопроектами по максимуму вынесена в комитеты, на которые и ложится основная нагрузка. По факту, определяющих позиций при рассмотрении любого закона три. Это позиция комитета, позиция правительства и позиция ГПУ АП. Если на законопроект есть отрицательный отзыв правительства или ГПУ АП — законом он не станет. При этом логика отзывов такая. Правительство главным образом следит за тем, не предполагает ли реализация закона каких-нибудь бюджетных затрат, и если да — отзыв будет отрицательным. АП, в свою очередь, следит за тем, не противоречит ли вновь принимаемый закон какому-нибудь другому, уже действующему, то есть удерживает «целостность правового поля». Если комитет считает, что закон таки нужен — дело его главы (или зама от ЕР) добиться позитивных отзывов в этих двух инстанциях, и тут всё зависит от его «вхожести» в соответствующие кабинеты.
Ну и я не упомянул Совфед. Там тоже многое может быть решено или перерешено на стадии прохождения уже после трёх думских чтений.
И вот теперь к тезису. Шесть лет назад, готовя дочь к ЕГЭ по обществознанию, я так и не смог корректно ей ответить на вопрос, зачем у нас вообще двухпалатный парламент. Ну то есть я ей объяснил, как оно было в изначальной концепции конституции: нижняя палата представляет страну в разрезе политических партий, верхняя — в разрезе субъектов федерации. Но а на самом деле? Уже одно название — Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации — «всё объясняет», точнее, объясняет, «почему всё так». СФ по факту что угодно, только не «палата регионов». Туда списывают политических пенсионеров (бывших губернаторов и министров), отправляют на пересидку перспективные кадры (Турчак, Рогозин) или там покупают себе статус сенатора уважаемые люди вроде сидящего сейчас на пожизненном сроке Рауфа Арашукова. Кто помнит, от какого региона сенатор Клишас? Кто верит, что сенатор Нарусова представляет там именно Тыву? И так далее.
Новости партнеров
Ну а теперь представительство регионов. Оно в нынешней модели опять-таки в Госдуме. Смешанная мажоритарно-пропорциональная модель привела к тому, что половина депутатов (списочники) представляют партии, а ещё половина (одномандатники) представляют скорее свои субъекты, номинально (лоббистски так удобнее) входя в Главную Партию. Но при этом когда их выбирают — и тех и тех — последнее, о чём вообще идёт речь в ходе кампании это о том, какие они собираются законы вносить/менять/принимать. В основном депутат — особенно одномандатник — это именно представитель своей территории, эдакий «заступник» и «печалователь», который обязан значимую часть времени проводить у себя в округе, а уже в Москве отрабатывать обращения граждан.
Короче, если чуть-чуть отпустить на волю институциональную фантазию, нам имело бы смысл организовать «двухпалатность» совсем по другому принципу. Не как сейчас — Дума и Совфед, а, если угодно, «палата представителей» и «палата законодателей». Основное функциональное различение вытекает из названий: одни в основном представляют интересы граждан, вторые в основном занимаются разработкой законов.
При этом «представителей» вполне можно сделать дополнительным фильтром при принятии законов, но нет ничего более бессмысленного, чем пытаться заставлять всех этих спортсменов-актёров-космонавтов-героев и прочих заслуженных людей всерьёз копаться в пунктах, подпунктах и параграфах. Они должны главным образом заниматься тем, ради чего за них голосовали: представлять интересы своих избирателей. Должен быть радикально усилен контур работы с обращениями граждан, они должны обладать бОльшими возможностями «проталкивать» те или иные значимые для своего округа или региона инициативы, больше времени проводить у себя в территории и общаться с людьми, и это должно составлять основное содержание их работы. То есть это, если угодно, полноценный «трибунат» в изначальном римском смысле.
А вот корпус законодателей надо формировать таким образом, чтобы там ключевую роль играли именно отраслевые и правовые компетенции. Там не должно быть случайных, пусть даже очень уважаемых, но не владеющих теорией и практикой правового регулирования людей. Там должны быть люди, понимающие и в том, как законы пишутся, и как они по жизни работают, на что влияют и как устроено их применение. Сегодняшний среднестатистический депутат ГД или сенатор скорее всего попросту зависнет, если его спросить, в чём разница между правоприменением и правореализацией, например, и почему это важно. Так быть не должно. И вот такая палата должна работать в куда более тесном взаимодействии с исполнительной властью — в частности, с «департаментами по законотворческой деятельности», которые за эти годы завело у себя едва ли не каждое министерство.
Идея, повторяю, очень сырая и, вываливая её в таком виде, я ожидаемо подставляюсь под всевозможную критику. Но я всё время держу в уме тот эпический факап, который случился у нас, когда мы, что называется, попытались «со всей этой … взлететь» — то есть как пошёл процесс внесения изменений в Конституцию. По итогам которого у нас в одном месте Конституции (ст.3) остался «многонациональный народ», а в другом появился «государствообразующий народ, входящий в многонациональный союз равноправных народов» (ст.68)., и никто не объяснил, как одно соотносится с другим. Я здесь не про точки зрения на вопрос о том, кто на ком стоял, а больше про непротиворечивость Основного Закона.
Автор — политолог, публицист, директор Аналитического центра «Московский регион»
