Мы привыкли считать Банк России «государством в государстве». Ещё бы – важнейшие функции, гигантская роль в жизни экономики и особенно финансовой системы страны, независимость от правительства. А если он «государство вне государства»? В чём хитрость его статуса и почему он фактически никому в нашей стране не подотчётен?
Со стороны виднее
Новости партнеров
К Банку России у нас давно уже относятся с недоверием. Я не буду сейчас пересказывать читателям какие-то криминальные или полукриминальные истории, связанные с Центральным банком Российской Федерации. Тем, кто интересуется этой стороной вопроса, я мог бы рекомендовать письма Алексея Френкеля, бывшего президента «VIP-банка» (впрочем, банка уже также бывшего, лицензия у него была отозвана ещё в 2006 году). Названия писем сами за себя говорят: «Как Центральный банк борется с отмыванием денег», «О надзоре и надзирателях», «Чьи вы банки будете?» Письма были написаны в 2006 году, незадолго до того, как банкира посадили по обвинению в заказном убийстве первого зампреда ЦБ Андрея Козлова на 19 лет. И, естественно, продолжать написание увлекательной серии писем о закулисной жизни Центробанка и коммерческих банков стало для него проблематично. Да и воды с тех пор утекло немало.
Но есть более свежие «откровения». Например, лекция «Банковская коррупция», которая в 2012 году была прочитана Александром Евгеньевичем Лебедевым, также на сегодняшний день уже бывшим банкиром (он достаточно долго не только руководил кредитной организацией «Национальный резервный банк», но ему также принадлежала основная часть капитала банка). Или опубликованная им же в 2019 году книга «Погоня за украденным триллионом. Расследование охотника на банкиров» (правда, в ней о Центробанке он говорит осторожно, вскользь).
Я не следователь по особо важным делам и не любитель конспирологии, а изучаю и осмысливаю то, что лежит на виду. В данном случае я имею в виду статистику Банка России, его официальные публикации (включая годовые отчёты), размещаемые на официальном сайте Банка России аналитические и иные материалы. И постоянно натыкаюсь в них на какие-то странности, недоговорённости, умолчания, несостыковки, искажения, двусмысленности и т. п. В духе «двоемыслия» из романа Джорджа Оруэлла «1984»:
«Двоемыслие… есть непрерывная цепь побед над собственной памятью и… покорение действительности… Двоемыслие означает способность одновременно держаться двух противоречащих друг другу убеждений».
Версий, объясняющих такие «странности», две: 1) неряшливость, некомпетентность, непрофессионализм тех, кто готовит материалы; 2) сознательное лукавство с целью обмануть читателя (пользователя). И полагаю, что имеет место и то и другое. Причём второе перевешивает.
Откуда ноги растут
Сайт Банка России бескрайний. Можно потратить месяцы на изучение его многочисленных разделов и страниц. Но я предлагаю начать с главных страниц, объясняющих, что такое Центральный банк. И здесь, образно выражаясь, на «пороге» стоит немного задержаться. Одна из первых страничек сайта «Правовой статус и функции». Прокомментирую некоторые положения этой рубрики. Вот её начало:
Новости партнеров
«Статьёй 75 Конституции Российской Федерации установлен особый конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации…»
Стоп! Давайте проверим, что говорится в упомянутой статье Конституции. Цитирую:
«Статья 75. 1. Денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются. 2. Защита и обеспечение устойчивости рубля – основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти».
Где тут «установлен особый конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации»? В статье 75 ничего не говорится об этом статусе. Фантазия авторов страницы.
Немного ниже спотыкаюсь ещё об одну информацию:
«Ключевым элементом правового статуса Банка России является принцип независимости, который проявляется прежде всего в том, что Банк России выступает как особый публично-правовой институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения. Он не является органом государственной власти…»
Откуда авторы взяли, что «ключевым элементом правового статуса Банка России является принцип независимости», что Центробанк «выступает как особый публично-правовой институт»? Где в Конституции Российской Федерации говорится об этом? В Основном законе в той же статье 75 чёрным по белому записано следующее (повторю ещё раз):
«Защита и обеспечение устойчивости рубля – основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти».
Новости партнеров
Всякий человек, мало-мальски владеющий русским языком, из приведённой фразы может заключить, что Центральный банк Российской Федерации – «орган государственной власти». Использованное во фразе слово «других» не оставляет никаких других вариантов толкования.
Ловкость рук, и «брюки превращаются»…
Я прекрасно догадываюсь, почему в 1993 году в проект Конституции РФ были включены такие «мутные» формулировки. Чтобы можно было на практике реализовать то, что заложено в известной русской поговорке: «Закон что дышло: куда повернул, туда и вышло». И вот теперь некие анонимные авторы из Центробанка пытаются доделать то, что не удалось до конца сделать 28 лет назад другим анонимным авторам (скорее всего, американским «консультантам»). Конечно, тогда, в начале 90-х годов, кое-кому очень хотелось сделать Центробанк России чисто частной лавочкой. Но тогда политики в России были пограмотнее и посмелее. Они бы не допустили подобного статуса Центробанка как частной лавочки.
Кстати, чуть ниже приводится следующая фраза:
«Функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Банк России осуществляет независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления».
Похоже, на первый взгляд, на статью 75, пункт 2 Конституции. За исключением того, что анонимные авторы убрали слово «других», которое должно стоять перед словами «федеральных органов государственной власти». Тут уже не спишешь на халатность. Это уже проходит по статье «обман» или «подлог».
Еще ниже мы читаем:
«Государство не отвечает по обязательствам Банка России, так же, как и Банк России – по обязательствам государства…»
Это фраза взята из статьи 2 Федерального закона 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Над составлением указанного закона поработали другие «авторы». Чудовищное противопоставление Банка России и государства, что противоречит всё той же статье 75 Конституции РФ. Удивительно: мы уже почти 19 лет живём с законом, который является нарушением Конституции. У нас есть Конституционный суд, у нас в стране более миллиона человек с дипломами юристов, но почему-то никто не обратил внимания на грубое попрание Конституции, допущенное в Федеральном законе о ЦБ. А анонимные авторы из Банка России на сайте ЦБ воспроизводят эту ложь.
Читаем далее:
«В своей деятельности Банк России подотчётен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации».
Видимо, эта фраза навеяна единственной поправкой (среди многих поправок прошлого года) к Конституции, имеющей отношение к Центробанку. Статья 103 Конституции начинается так: «1. К ведению Государственной Думы относятся». В список того, что относится к ведению Государственной Думы, добавлен пункт:
«г) заслушивание ежегодных отчётов Центрального банка Российской Федерации».
Но позволяет ли заслушивание годовых отчётов ЦБ считать, что Банк России «подотчётен» Государственной Думе? Решил узнать, каково мнение профессиональных юристов по поводу названной выше поправки к статье 103. Заведующий кафедрой конституционного и международного права Университета «Синергия», кандидат юридических наук, доцент Иван Лапшин комментирует поправку, проводя параллель с тем, как ежегодно Государственная Дума заслушивает правительство:
«Надо отметить, что правительство… ежегодно отчитывается перед Государственной Думой. При этом никакой политической ответственности перед нижней палатой парламента оно не несёт. Госдума ровным счётом ничего не может поделать с правительством, даже если признает его работу неудовлетворительной. Решение об отставке правительства в конечном счёте принимает только президент».
Уже имеющуюся процедуру формального («ритуального») отчёта правительства перед «народными избранниками» И. Лапшин проецирует и на Банк России:
«Такая же ситуация и с ЦБ. Нет, Госдума, конечно, может принять постановление о признании работы Банка неудовлетворительной. Но такое постановление не повлечёт за собой никаких мер политической ответственности регулятора. Оно будет иметь исключительно информационный характер. Согласно Федеральному закону о Центральном банке РФ, Госдума вправе освободить от должности председателя ЦБ только по представлению президента РФ и только по тем основаниям, которые указаны в данном законе. Но такого основания, как «признание работы Банка России неудовлетворительной по результатам ежегодного отчёта перед Государственной Думой», в законе нет».
«…и на одном крыле»
Рассуждая о поправке к статье 103, Лапшин квалифицирует её как половинчатую. Она нужна для «показухи» – создания видимости подконтрольности Банка России законодательной власти.
Следующая страничка сайта Банка России, знакомящая пользователей с Центробанком, называется «Функции». Здесь всего «наворочено» столько, что для «разборки» потребуется несколько статей. Всего в списке – 36 пунктов (список растёт как снежный ком, особенно список расширился в 2013 году, когда Банк России получил статус «финансового мегарегулятора»).
Остановлюсь лишь на первой функции из длинного списка:
«Банк России выполняет следующие функции: во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику…»
Эта функция взята из Федерального закона о ЦБ. Но тут возникает вопрос, который можно назвать «детским» или, наоборот, «профессиональным». Действительно, для обеспечения нормального денежного обращения, поддержания устойчивости рубля необходимо самое тесное взаимодействие Центробанка и других органов государственной власти, особенно тех, которые отвечают за экономику (Минфин, Минэкономразвития, Минпром, Минсельхоз, Минтранс и др.). Нельзя обеспечить устойчивость рубля только с помощью «печатного станка», находящегося в распоряжении Центробанка. Устойчивость рубля – отсутствие инфляции (снижения покупательной способности денег) и дефляции (повышение такой способности). Она достигается за счёт поддержания равновесия между денежной и товарной массами.
Поэтому обязательно необходимо взаимодействие ЦБ и экономических ведомств, отвечающих за товарную массу. Пытаться Центробанку поддерживать устойчивость рубля в одиночку – всё равно что пытаться грести лодку одним веслом. Статья 75 Конституции, гласящая, что Центральный банк обеспечивает устойчивость рубля «независимо от других органов государственной власти», предлагает именно грести лодку одним веслом. И профессионалы в Банке России прекрасно понимают абсурдность этой формулировки, но тем не менее воспроизводят её на сайте своей организации. И тут же говорят о «единой государственной денежно-кредитной политике».
«Тут пишем, тут не пишем, а здесь рыбу заворачиваем»
Так ЦБ борется за устойчивость рубля «независимо» от других государственных органов или в «единстве» с ними? Очень похоже, что в Банке России действуют ситуативно: в одних ситуациях – «независимо», в других – в «единстве». В общем, сплошное лукавство или даже откровенный обман.
В прошлом году, когда готовились поправки к Конституции РФ, было предложено большое количество поправок, касающихся Центробанка России, особенно статьи 75. Увы, все они (за исключением одной, далеко не самой значимой, о которой я сказал выше) оказались «за бортом». Без приведения в порядок положений, касающихся статуса Банка России, целей его деятельности, взаимодействия с другими органами государственной власти, попавшие в Конституцию поправки, увы, сильно обесцениваются. Примечательно, что в перечне федеральных законов, которые будут изменены в связи с принятием поправок к Конституции, отсутствует Федеральный закон о Центральном банке.
Статус-кво Банка России как де-факто главной власти в стране, увы, остался непоколебленным. Между тем уже сейчас видны признаки подготовки партий и кандидатов к выборам в Государственную Думу осенью этого года. И потому, чтобы не откладывать в долгий ящик, предлагаю претендентам на звание «народных избранников» ключевым лозунгом предвыборной борьбы уже сейчас сделать требование о превращении Центробанка в орган государственной власти, действительно работающий на интересы России.
Автор — ученый-экономист, преподаватель, публицист, профессор кафедры международных финансов МГИМО, доктор экономических наук
