Президент в курсе, что ему пишет армия его управленцев?
Моя статья, посвященная введенному в действие со 2 июля 2021 года документу «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации», вызвала достаточно живой отклик в читательской среде. При этом некоторая часть читателей посчитала, что автор допустил «перебор» в своих негативных оценках «Стратегии».
С моей точки зрения, в статье был не «перебор», а, скорее, «недобор». И критики моей статьи побуждают меня объяснить, что принятая на днях «Стратегия» является ярким индикатором того, что страна погружается в управленческий хаос.
Новости партнеров
Для этого мне придется выйти немного за рамки обсуждаемого документа «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации» и посмотреть на ситуацию более широко.
Отправной точкой для моих рассуждений станет Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 N 172-ФЗ.
Страна «Российская Федерация» с момента ее рождения почти четверть века была похожа на корабль без руля и ветрила. Имеется в виду, что у государства не было ни стратегии, ни планирования. И вот, наконец, после многолетних усилий немногочисленных государственников, остававшихся во властных структурах страны, удалось принять закон, который давал надежду, что неуправляемый дрейф корабля под названием «Россия» прекратится.
Появится цель движения, заработает двигатель, будет задействован штурвал. Это стало особо необходимо в силу того, что на океане, по которому двигался корабль «Россия», начались сильные ветры и штормовая погода. Я имею в виду, что весной 2014 года обозначилось явное противостояние между Западом и Россией (это выразилось в том, что были приняты первые экономические санкции США и их союзников против Российской Федерации).
Закон от 28 июня 2014 года впечатлял своей грандиозностью. 15 глав и 47 статей. Казалось бы: чего тут мудрить, надо взять опыт СССР, в котором были и долгосрочные программы развития, и планы социально-экономического развития на пятилетие и на год. Методология разработки и взаимной увязки подобных документов была отработана до мелочей. Равно как до мелочей были отработаны технологии контроля за исполнением документов и меры по ликвидации возможных отклонений от определенного курса.
Но разработчики закона от 28 июня 2014 года пошли своим непроторенным путем. Закон определял список документов стратегического планирования, по которым отныне должна была жить Россия. Количество таких документов во много раз превышало перечень того, что было в системе советского планирования. И почти все документы из упомянутого закона получили громкое название «Стратегия».
Вот, например, в главе 4 перечисляются документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания на федеральном уровне:
Новости партнеров
1) Ежегодное послание президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;
2) Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации;
3) Стратегия национальной безопасности Российской Федерации;
4) другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
5) Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации.
В главе 5 содержится перечень документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу на федеральном уровне. В том числе Стратегия пространственного развития Российской Федерации и Стратегии социально-экономического развития макрорегионов.
В главе 6 определен перечень документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках прогнозирования на федеральном уровне:
1) Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации;
Новости партнеров
2) Стратегический прогноз Российской Федерации;
3) Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период;
4) Бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период;
5) Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период.
Глава 7 содержит длиннющий перечень документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках планирования и программирования на федеральном уровне. Даже не буду их перечислять, чтобы сильно не отвлекать внимание читателя.
Главы 8, 9 и 10 — о документах, которые должны разрабатываться на уровне субъектов Российской Федерации. Список столь длинный, что воздержусь в целях экономии от перечисления.
Глава 11 «Стратегическое планирование на уровне муниципального образования» также содержит впечатляющий перечень документов.
Не буду далее заводить читателя в дебри закона от 28.06.2014 N 172-ФЗ. Слово «стратегия» пришло к нам от военных. И люди военные (особенно те, кто проходили службу в советское время) прекрасно понимают: стратегия разрабатывается и принимается в штабе главнокомандующего вооруженными силами (армией). Все военные начальники от больших генералов и кончая капитанами — командирами рот и лейтенантами — командирами взводов руководствуются единой стратегией.
Командующим фронтами, корпусами, дивизиями, бригадами, полками, батальонами, ротами и взводами можно и должно разрабатывать планы оперативных действий и тактику и действовать согласно этим планам и этим тактикам.
Но никакому генералу и тем более лейтенанту в голову не придет мысль заняться разработкой стратегии. Если бы такое было дозволено, то в армии (вооруженных силах) начался бы самый настоящий хаос. Помните, в «Золотом теленке» Ильфа и Петрова один из героев бухгалтер Берлага, попав в сумасшедший дом, начал имитировать безумие, выкрикивая: «Я вице-король Индии!». Командир взвода, который заявляет, что он разрабатывает «стратегию», мне напоминает бухгалтера Берлагу, имитирующего манию величия.
Изначально хорошая идея о необходимости разработки национальной стратегии России и восстановления планирования была на самом старте извращена. Под страной была заложена мощная мина замедленного действия, на которой для отвода глаз было написано «Стратегическое планирование». А на самом деле это ничто иное, как «Стратегическое минирование».
Теперь у нас каждый губернатор и даже руководитель муниципального образования чувствует себя «вице-королем Индии». Ведь ему дозволено разрабатывать «Стратегию»! Закон «О стратегическом планировании» за семь лет своего существования внес свою лепту в ослабление управленческой вертикали, начинающейся с президента РФ и правительства и кончающейся на уровне муниципалитетов.
Число документов стратегического планирования, разработанных только на муниципальном и региональном уровне, сегодня превышает 54 000, подсчитали эксперты. И практически все они никак не увязаны друг с другом. И почти не увязаны с документами федерального уровня.
Но давайте повнимательнее присмотримся, что происходит на федеральному уровне. Количество федеральных документов, содержащих красивые слова «стратегия» и «стратегический», зашкаливает. Оказывается, для выполнения самых обычных повседневных функций государству сегодня нужна «стратегия».
Например, в начале 2018 года правительство утверждает «Стратегию развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года» — на 58 страницах! Мусора и свалок в стране за три с половиной года меньше не стало, зато есть «Стратегия»!
Никакой координации в разработке стратегических документов федерального уровня нет. Ни по показателям, ни по срокам. Полная какофония!
Вот, например, Стратегия научно-технологического развития имеет срок до 2035 г., Стратегия экономической безопасности страны — до 2030 г., а Стратегия пространственного развития — до 2025 г. А ведь указанные документы пересекаются и дублируют друг друга. Неужели нельзя было их состыковать во времени?
Такая «автономность» отдельных документов является проявлением «автономности» разных ведомств, каждое из которых отвечает лишь за «свой» документ, «свою» «стратегию». Замыкание каждого ведомства лишь на своей стратегии приводит к тому, что в правительстве усиливается межведомственная какофония, нарастает управленческий хаос. Невидимые нам силы проводят линию на разделение во власти, чтобы потом самим стать властью.
Я уже не говорю о том, что отдельные стратегии изначально работают не на созидание, а на разрушение. Руководитель научно-исследовательского объединения РЭУ им. Плеханова Сергей Валентей, например, принятую в 2019 году Стратегию пространственного развития назвал «стратегией разрушения пространства».
Но я вернусь к «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», которая была введена в действие указом президента РФ с 2 июля. Как я уже говорил в предыдущей статье, большая часть всего документа посвящено тому, что является предметом других стратегий. Например, раздел «Экономическая безопасность» (примерно 6 страниц) является не очень качественным пересказом того, что изложено в обширном документе «Стратегия экономической безопасности Российской Федерации», который был утвержден Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 года № 208 и вступил в силу со дня его подписания.
Принятая «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации» сконструирована путем сборки из отдельных блоков, а каждый блок — резюме той или иной уже принятой стратегии. И не очень понятно, в чем «изюм» данного документа. Я такого «изюма» не нашел. Чиновники-роботы навострились производить «продукты», в которых «изюма» по определению нет. «Продукты» малополезные или даже бесполезные, но с яркой этикеткой, на которой обязательно красуется слово «стратегия».
Возникает вопрос: зачем потребовалась новая «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации»? Чем была плоха старая, которая была утверждена президентским указом от 31 декабря 2015 года и вступила в действие с 1 января 2016 года?
Сравнение двух документов показывает, что на 90% просто переписан старый документ. «Изюма» в новом продукте не видать.
А я думаю, что новый документ принят для того, чтобы чиновники могли отчитаться, что они, мол, без дела не сидят. Мол, отслеживают новые угрозы и вызовы национальной безопасности России и живо на них реагируют. За прошедшие пять с половиной лет новых угроз для национальной безопасности России появилось «выше крыши». Но о них в новом документе почти ни слова. Наверное, не хотят волновать «главного гаранта» национальной безопасности страны.
Есть еще одна причина. В предыдущем документе обнаружен «брак». Какой? Видимо, какому-то избыточно «креативному» чиновнику в 2015 года пришла в голову идея завершить документ разделом «VI. Основные показатели состояния национальной безопасности». И туда по легкомыслию накидали таких показателей, как:
1) удовлетворенность граждан степенью защищенности своих конституционных прав и свобод, личных и имущественных интересов, в том числе от преступных посягательств;
2) доля современных образцов вооружения, военной и специальной техники в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах;
3) ожидаемая продолжительность жизни;
4) валовой внутренний продукт на душу населения;
5) децильный коэффициент (соотношение доходов 10 процентов наиболее обеспеченного населения и 10 процентов наименее обеспеченного населения);
6) уровень инфляции;
7) уровень безработицы;
8) доля расходов в валовом внутреннем продукте на развитие науки, технологий и образования;
9) доля расходов в валовом внутреннем продукте на культуру;
10) доля территории Российской Федерации, не соответствующая экологическим нормативам.
Обычно, после введения президентскими указами в силу документов с новыми показателями на сайте Росстата появляется страничка, на которой ведется учет этих показателей. Но странички с перечисленными выше показателями оценки состояния национальной безопасности на сайте Росстата так и не появилось. Если бы она появилась, пришлось бы констатировать, что национальная безопасность Российской Федерации улетучивается как утренний туман.
В принципе и без помощи Росстата можно проследить динамику указанных показателей. Я их рассчитываю, и они сигнализируют, что скоро от национальной безопасности страны останутся рожки да ножки. Так что новая версия «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» представляет собой ампутированную версию 2015 года: ей отрезали раздел VI. «Основные показатели состояния национальной безопасности». Чтобы ни у кого не было сомнений, что в России с национальной безопасностью все хорошо.
P.S. В отличие от многих других документов со словами «стратегия» и «стратегический» «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации» выглядит очень выигрышно по одному важному моменту. В ней не определен срок действия документа. Так что нет ни сроков, ни показателей. Не подкопаешься. А отсутствие сроков дает возможность в любой момент действующую версию заменить на более продвинутую.
Очень мудро.
А то ведь в спешке могли не увидеть в документе от 2 июля 2021 года какой-нибудь «ляп», ставящий под сомнение аксиому, что в России с национальной безопасностью все хорошо.
Если такой «ляп» будет обнаружен, тогда мы с вами узнаем о новой еще более «совершенной» и «безупречной» «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации».
Автор — ученый-экономист, преподаватель, публицист, профессор кафедры международных финансов МГИМО, доктор экономических наук, председатель Русского экономического общества им. С.Ф. Шарапова
