В среду Украина отмечает День Конституции, история которой чрезвычайно поучительна и позволяет многое понять в самом характере украинской государственности. В частности, то, почему Порошенко удалось сосредоточить в своих руках огромные полномочия и почему расколотой противоречиями стране до сих пор удается сохранять видимость единства.
После провозглашения независимости на Украине долгое время действовала Конституция УССР со срочно принятыми изменениями – введением поста президента и его представителей на местах. Имплементация всенародно избранного президента в парламентскую республику выглядела нелепым заимствованием, но на деле обеспечивала стабильность системы. По сути это было повторение советской схемы с заменой партийной вертикали на президентскую вертикаль.
Новости партнеров
Сохранение старой системы управления имело глубокий социально-экономический и политический смысл – ведь основная форма собственности в стране не сменилась. Привилегированным классом оставалась государственная номенклатура и «красные директора». Естественно, подобное не могло продолжаться долго. С исчезновением Госплана «красные директора» оказались слишком самостоятельными и начали объединяться на региональном уровне. Результат – рост сепаратистских тенденций, который в 1994 году вылился в победу на выборах в Крыму Юрия Мешкова и прямые выборы глав областных советов, по должности получавших статус представителей президента.
Президентская вертикаль рухнула, на парламентских выборах победили представители местных элит, отчасти объединенные в Межрегиональный блок реформ, а на президентских выборах – Леонид Кучма. Но – парадоксальным образом – приход к власти представителей региональных элит привел не к федерализации и не к распаду страны (хотя предпосылки были), а, напротив, к их, элит, объединению.
Вопрос был чисто экономический. Во-первых, необходимо было унормировать переход государственной собственности в частные руки – «красные директора» логично опасались махновщины. Во-вторых, рыночная трансформация страны требовала сохранения свободной торговли (напомним, что программа «100 дней» в свое время была рассчитана на весь СССР примерно из тех же соображений).
При таких задачах политический процесс естественным образом привел к установлению президентской власти в унитарной стране, что и было реализовано в Конституционном договоре 1995 и Конституции 1996 года, день которой и отмечает Украина сегодня. В новой системе президент был гарантом перераспределения государственной собственности в нужные руки. При этом он имел определенную свободу маневра, не возглавляя (формально) исполнительную власть, но в целом ее контролируя.
«Красные директора» планировали заполучить собственность в собственные руки, но оказались неконкурентоспособны в новых условиях (впрочем, далеко не все – типичные «красные директора» Валентин Ландык и Вячеслав Богуслаев отлично вписались в новую элиту). Президент Кучма при всех своих симпатиях идти против естественного порядка вещей не мог и не хотел. Попытка реванша «красных директоров», поставивших на лидера коммунистов Петра Симоненко во время президентских выборов 1999 года, провалилась. В стране была установлена власть олигархов.
На пути к Майдану
Когда перераспределение собственности в целом было завершено, перед государством встала новая задача – из гаранта перераспределения оно должно было стать гарантом сохранения собственности. Посему логичным казалось увеличение полномочий президента, который из отца олигархии превратился в ее ставленника.
Новости партнеров
В январе 2000 года в парламенте случился переворот, в ходе которого были отстранены от власти представители левых сил. Уже в апреле был проведен референдум, по результатам которого президент должен был получить право распускать Верховную раду в случае отсутствия большинства, сама Рада сокращалась с 450 до 300 «кнопок», а депутаты теряли неприкосновенность. Смысл процесса – исключить приход к власти антиолигархических сил через парламент.
Однако внедрить эту реформу не смогли – началось дело Гонгадзе (его убили как раз в 2000 году), потом – акции «Украина без Кучмы». Власть удалось удержать, но стало понятно, что протащить на пост президента ставленника всех олигархов, каким был Кучма, вовсе не обязательно удастся. Представитель же какой-то одной из основных финансово-политических групп будет иметь соблазн использовать полномочия для перераспределения имущества в свою пользу.
Из этого вытекала идея перераспределить полномочия таким образом, чтобы исключить перераспределение собственности (т. н. польская модель). Интересно, что авторами этой концепции были люди, напрямую не связанные ни с олигархическими, ни с грантоедскими кругами – киевские политологи Владимир Малинкович и Михаил Погребинский. Реализована же она была главой администрации президента Кучмы Виктором Медведчуком.
Этот конституционный процесс закончился в декабре 2004 года, став одним из элементов соглашения между властью и Майданом. Полномочия в новой редакции основного закона были перераспределены так, что ни президент, ни правительство, ни парламент не имели «контрольного пакета» голосов и не могли определять направление развития страны. Президент терял значительную часть административных полномочий, но приобретал обширные политические возможности.
Важным моментом стало то, что Виктору Ющенко в последний момент удалось выторговать себе право назначать глав областных администраций. С одной стороны, это нарушало логику реформы, по которой президент был в большей степени контролирующей инстанцией (главы администраций – орган исполнительной власти, подчиненный правительству). С другой стороны, была нарушена процедура внесения изменений в Конституцию – эта поправка не получила предварительного одобрения Конституционного суда.
Вплоть до этого момента политический процесс на Украине следовал логике процесса в России, повторяя основные российские решения с задержкой примерно на три года.
В частности, украинская Конституция-1996 была аналогом российской Конституции-1993, а выборы 1999 года повторяли фабулу выборов 1996 года. И даже Майдан в определенной степени стал отражением прихода к власти Владимира Путина. По форме он был антиолигархическим восстанием, и вышедшие на улицы люди действительно видели в Викторе Ющенко человека, который «равноудалит» олигархов. Путин же, который изначально выглядел как ставленник олигархов, внезапно оказался выразителем антиолигархических настроений российского общества.
На этом аналогии, безусловно, не заканчиваются, но становятся менее очевидными.
Новости партнеров
На пути к евромайдану
Ход политического процесса в 2005–2009 годах показал, что Конституция работает, хотя и не совсем в штатном режиме. Да, никакого перераспределения собственности не произошло (на раннем этапе, пока новые нормы не вступили в силу, поменял собственность металлургический комбинат «Криворожсталь»). Но и вообще ничего не произошло: президент Ющенко, премьер Тимошенко и лидер парламентской оппозиции Янукович уперлись лбами и не сдвинулись с места.
В 2010 году выборы выиграл Виктор Янукович. Объяснялось это просто – противостояние трех сил исчерпало себя (поддержка Ющенко за время его полномочий сошла на нет). Должен был выиграть кто-то один – или Тимошенко, нацеленная на перераспределение имущества, или Янукович, который вроде бы этого не желал.
Несмотря на все конституционные ограничения, система власти сразу же перестроилась под нового президента: в сентябре 2010 года Конституционный суд Украины отменил Конституцию Украины по причине ее противоречия Конституции Украины. Это, конечно, шутка, но лишь отчасти. Формальной причиной для отмены изменений, внесенных в 2004 году, было нарушение процедуры их принятия, о чем упоминалось выше. Но, по мнению Виктора Медведчука, к этому моменту изменения 2004 года уже вошли в тело Конституции, и отмена их решением КС выглядела как изменение основного закона не предусмотренным им путем.
Одновременно это стало серьезнейшей политической ошибкой Януковича. Отмена Конституции 2004 года была воспринята как намерение нового президента начать новое перераспределение собственности в интересах своей «семьи». Создание Александром Януковичем (сыном президента) собственной бизнес-империи еще больше укрепило подозрения олигархов. Закончилось все это новым Майданом, одним из требований которого стало возвращение к Конституции 2004 года. Формально она была восстановлена, но содержание политического процесса было уже совершенно иным.
Новые обстоятельства
#{interviewpolit}Задачей государства на новом этапе стало равноудаление олигархов с целью расчистки экономического поля для транснационального капитала.
Президент Порошенко в течение пары лет сосредоточил в своих руках огромные полномочия, которым могли бы позавидовать и Кучма, и Янукович. Но дело тут не в недостатках Конституции-2004 и даже не в уникальных способностях Петра Порошенко как политического игрока, а в зачистке политического пространства в 2014 году.
Дальнейшее реформирование Конституции, однако, было навязано уже внешними игроками.
В соответствии с Минскими соглашениями Украина должна предоставить особый статус районам, которые составляют территорию ЛДНР, и провести широкую децентрализацию. Однако президентский проект децентрализации предполагал как раз централизацию – ответственность за положение в регионах должно было нести местное самоуправление, но всеми ресурсами распоряжалась центральная власть. Проект встретил ожесточенное сопротивление со стороны лобби местных элит и не прошел второе чтение. При этом формальным поводом для сопротивления был именно «особый статус Донбасса», который неприемлем для политикума и не популярен в обществе.
Застрял в Раде и законопроект о лишении неприкосновенности депутатов и судей. Лишить депутатов неприкосновенности обещают все политические силы, но стоит им получить возможности сформировать для этого большинство, телега дальше не едет.
Зато президенту удалось протащить через Раду изменения Конституции в отношении судебной реформы. В будущем эти изменения должны превратить судебную систему в отдельную ветвь власти, независимую от других ветвей власти и от общества. На первом этапе, правда, судебная система становится зависимой от президента.
Возможное будущее
Сейчас из администрации Порошенко идут полуофициальные предложения провести новые реформы. По утечкам в СМИ, речь идет о следующих нормах:
— Сокращение полномочий президента, включая его устранение из процесса назначения глав минобороны и генпрокуратуры, а также демилитаризация СБУ. Некоторые источники говорят даже о переносе выборов президента в Верховную раду.
— Сокращение числа депутатов и разделение Рады на две палаты, причем нижняя избирается по спискам, а верхняя – по мажоритарной системе.
— Реформа децентрализации. Судя по всему, это будет несколько иной проект, с расширенными правами самоуправления на уровне области и района.
— Реформа судебной системы. В частности, предполагается, что законы будут иметь прямое действие, как в Соединенных Штатах.
Смысл этих изменений состоит в том, чтобы повысить шансы Порошенко на выборах 2019 года. Это хороший информационный повод для раскрутки президента как «демократизатора», который не держится за власть.
Знаменательно, кстати, что Украина опять возвращается к результатам референдума 2000 года: президент получил право на роспуск Рады в 2004-м, теперь возрождается идея двухпалатного парламента меньшей численности, ну а вопрос депутатской неприкосновенности популярности не утрачивал никогда.
Таким образом, конституционные реформы Украины – наглядный пример того, как экономика определяет политику. За всем многообразием политической жизни страны хорошо виден интерес людей, контролирующих ее богатства.
Автор — политтехнолог, директор Центра политического маркетинга (Киев)
