Окружил или окружают… У кого просить совета президенту Путину?…

Под эгидой Открытого правительства Дмитрия Медведева, едва ли не с первомайскими речевками и транспарантами, взят решительный курс на реформирование общественных советов при министерствах и ведомствах. Общий тренд на модернизацию коснулся и президентских советов. Правда, реформа советов, одни из которых были образованы еще в прошлом веке, другие — сформированы по советскому принципу, больше напоминает битву с гидрой о шестнадцати головах, у которой на месте каждой усеченной макушки появляются две новые. Едва сокращенное в мае число советов за три летних месяца вновь выросло, попытки изменить сам принцип формирования прошли со скандалами. Победить гидру не удавалось пока никому…

Некоторые исследователи критерием открытости политсистемы называют общественно-консультативные структуры (как пример взаимодействия власти и народа). В таком случае Россию можно считать просто образцом демократии: при президенте у нас действуют 16 советов с участием общественников. Плюс 17 комиссий с более узкой, чем у советов, специализацией, но со сходным замыслом. Правда, в другой научной работе попалось еще одно мнение: «Неожиданным образом создание подобного рода органов стало <…> ответом на слабость парламентов — традиционных институтов, обеспечивающих представительство общественных интересов».

Только в 10 из 16 президентских советов председательствует глава государства. Двумя советами управляют его советники, еще двумя — глава кремлевской администрации и полпред в Центральном федеральном округе. Есть и два по-своему уникальных совета — они управляются правительственным чиновником (первым вице-премьером) и спикером Совета Федерации.

Разобраться, как, а главное, зачем работают президентские советы, все равно что подняться на пик Путина в Киргизии: вроде и не самая высокая и сложная гора, но альпинистам покорилась только с четвертого раза. Казалось бы, чего проще: есть консультативная площадка, на которой эксперты могут в свободном режиме общаться с чиновниками самого высокого уровня, а после — представлять компромиссное мнение президенту. На деле трудности начинаются с самого слова «консультативный». В положениях о каждом совете есть строка о том, что он — либо «совещательный», либо «консультативный» орган при главе государства. Некоторые тем и другим являются одновременно. Но ни один чиновник в кремлевской администрации, с которым я беседовала на эту тему, так и не смог объяснить, что на практике означают два этих слова, раз уж в отдельных случаях написаны через «и». Толковый словарь Ушакова, кстати, считает «совещательный» и «консультативный» синонимами, означающими нечто, «связанное с правом заявлять свое суждение о деле, но не выносить решения о нем».

Но составитель словаря в 1930–1940-е годы и не подозревал, что согласно нынешней кремлевской терминологии консультативные и совещательные органы при президенте могут не только высказывать мнение, но и решать. Правда, с разной степенью эффективности. Например, в положении о возглавляемом президентским советником Вениамином Яковлевым Совете по совершенствованию гражданского законодательства прописана формулировка: «Экспертные заключения и другие решения совета носят рекомендательный характер». А вот мониторинг исполнения решений совета по развитию информационного общества, состав которого не менялся с 2008 года (его по-прежнему возглавляет «президент Д.А.Медведев»), особой строкой возложен на контрольно-ревизионное управление кремлевской администрации.

Спящие красавцы…

Самое удивительное открытие при подготовке этого материала — при всей логичности и стройности системы управления в Кремле одного человека или единого органа, который бы курировал советы, нет. Несколько советов, в частности, по правам человека, по межнациональным отношениям и по взаимодействию с религиозными организациями, находятся в ведении кремлевского управления по внутренней политике. Деятельность совета по делам коррупции курирует бывший начальник управления по кадрам, советник президента Сергей Дубик, советы по культуре и науке — помощники и советники президента по соответствующим темам. На этом управленческие особенности заканчиваются.

Структуры, предоставленные самим себе, собирались на совещания последний раз в лучшем случае год назад. Совет по развитию местного самоуправления, несмотря на вновь утвержденный 28 августа состав, заседал 5 октября 2011 года (остальные новости совета на страничке официального сайта Кремля сводятся к отчету о выполнении решений этого заседания в последующий год). Совет по совершенствованию гражданского законодательства — 7 октября 2009-го. Совет по развитию финансового рынка — 10 октября 2011-го. Совет по развитию информационного общества, как мне рассказывал один из его участников, собирался «так, пообщаться» последний раз около двух лет назад (последние новости о нем датируются 23 декабря 2009-го).

Часть из советов, хоть и работают активнее, явно дублируют функции других подразделений внутри Кремля и при нем. Основная функция советов по науке и образованию и по культуре — готовить предложения о представлении деятелей в своих сферах к госнаградам, а также обеспечить транспортировку (за счет средств администрации президента) лауреатов и членов их семей в Москву. Однако есть еще и кремлевское управление по госнаградам, и аналогичная президентская комиссия.

На совсем новый Совет по нацпроектам также есть общественная комиссия при президенте с аналогичным названием. Часть функций Экономического совета при президенте дублирует комиссия по мониторингу достижения показателей соцэкономразвития страны.

Конечно, можно подвести логичное объяснение под самую нелепую сущность, но все же непонятно, зачем нужны три (!) экономических совета при президенте. Пусть даже один занимается макроэкономикой, второй — экономикой инноваций, третий — биржами. Обычно для детализации хватает рабочих групп по нужным темам внутри одной структуры (и не нужно на каждую выделять строку финансирования в бюджете кремлевской администрации). Не говоря уже о том, что в советах весьма сходный состав участников. Особенно это касается чиновников, но, судя по некоторым совещательным органам, у нас есть и совершенно незаменимые эксперты.

Кухарки и государство…

На мой вопрос о составе советов глава администрации Сергей Иванов сообщил, что они «пересмотрены с точки зрения наполнения их нечиновниками». Как находят этих «нечиновников», рассказал «МК» источник в управлении внутренней политики: «В рамках администрации отбираются наиболее авторитетные представители гражданского общества по данной теме».

В прошлом году было опубликовано любопытное исследование «Навести мосты между обществом и государством» на базе Центра независимых социологических исследований: ученые анализировали, почему одни общественно-консультативные структуры при органах власти в российских регионах работают как часы, а другие — с минимальной эффективностью. Один из выводов — совершенно не в пользу «авторитетных представителей»: «Такой подход к формированию ОКС можно рассматривать сквозь призму наследия советской эпохи с ее представлением об „общественности», с одной стороны, как о социально активных гражданах, которых „выдвинули на общественную работу», а с другой стороны — как о „типичных» представителях всевозможных социальных групп: от академиков до директоров колхозов, от театральных деятелей до профсоюзных активистов <…> Подобная система представительства, по нашему глубокому убеждению, не способна формировать альтернативную повестку дня, отстаивать наиболее острые потребности граждан».

Гораздо более эффективный способ формирования таких консультативных структур, с точки зрения ученых, — «организация открытых выборов членов ОКС» на публичных площадках и с участием НКО. Вряд ли кто-то из кремлевских чиновников подозревает о существовании 47-страничного труда, созданного на деньги Датского института по правам человека, однако фактически этот способ озвучил мне чиновник АП, говоря о планах модернизации президентских советов: «Сейчас пошла тенденция на большую открытость советов для общества. Чтобы формирование совета шло не внутри самого совета, а профильные сообщества выдвигали своих кандидатов и на основе рейтинговых консультаций в Интернете отбирались тройки, пятерки, десятки людей, из которых членов совета выбирал бы уже президент — поскольку это президентские советы, за ним последнее слово в формировании совета».

Пилотным проектом по изменению системы формирования кремлевских ОКС чиновник назвал Совет по правам человека — там, как известно, освободилось 13 мест. «Важно, как пройдет голосование по СПЧ, — если такая форма окажется успешной, возможно, этот принцип будет применяться во многих других советах, — пояснил сотрудник АП. — Не во всех, поскольку, например, в Совете по делам национальностей совсем другой принцип — туда входят представители национальных культурных автономий».

Казалось бы, один из старейших президентских советов, ведущий историю с 1993 года, еще с ельцинских времен, должен привыкнуть к переменам. Он пережил преобразование из комиссии, а руководитель (это всегда был видный правозащитник) получил два года назад статус кремлевского чиновника. Но частичное обновление СПЧ по новым принципам встретило ожесточенное сопротивление некоторых действующих членов совета, а затем и голодовки со стороны кандидатов, которых вычеркивали из списков для консультаций в Интернете (!) вовсе не руки Суркова или Володина.

При этом нельзя сказать, что эксперимент не удался: граждане, голосовавшие в Интернете, продемонстрировали, что способны выбирать вовсе не чертей с рогами (как, похоже, опасались некоторые из уже бывших участников СПЧ), а вполне адекватных людей, способных защищать их интересы. Проблема, возможно, только в том, что изменения начались с совета, который и так неплохо работает, да к тому же на слуху у широкой публики. А стоило бы — с очевидно «спящих».

Как сменить ориентацию…

Новые схемы ротации состава советов — только один из вариантов оживления работы этих площадок. По информации «МК», в Кремле сейчас ищут и другие способы, как сделать так, чтобы советы существовали не только для встреч раз в год с президентом, а «между этими встречами активно работали: защищали права, заботились об инвалидах, искали законодательные пробелы, разрабатывали механизмы, активно взаимодействовали с чиновниками. Чтобы как раз к встрече с главой государства подготовить актуальные предложения».

Один из новых советов, например, сформирован под конкретную задачу: реализация Национальной стратегии в области детства на 2012–2017 годы. У него четкая цель — подготовить и представить президенту предложения о способах реализации стратегии и следить за тем, как она реализуется. Впрочем, наличие четкой цели — обновление Гражданского кодекса, — похоже, не очень помогло активности Совета по законодательству.

С учетом новых трендов в госполитике, очевидно, обновлен и Совет по науке. В беседе с «МК» заместитель председателя совета, помощник президента Андрей Фурсенко признал, что «текущей стратегической работой» совет в последние годы не занимался. Сейчас при формировании нового состава старались отбирать экспертов, «которые ориентированы на то, что будет, а не то, что есть». Работу совета разделили по четырем секциям: приоритетные и междисциплинарные исследования, инфраструктура научных исследований, финансовые инструменты и кадровое обеспечение. Причем приоритеты в исследованиях, по словам Фурсенко, будут определяться не только с учетом уже имеющихся успехов (например, в атомной и космической отрасли), но и с проработкой направлений, которые могут стать стратегически важными в будущем.

Совет по культуре, в свою очередь, из тихих грозит стать едва ли не самым преуспевающим. Изменения в нем ведутся в сторону большей публичности (в состав совета включены представители телеканала «Культура», причем все члены совета автоматически включаются в попечительский совет канала, планируется запуск собственного сайта со страницей каждого члена совета), поменялся и подход к формированию. «Отходим от исключительной направленности на творцов в сторону большего участия общественных организаций», — сообщил «МК» советник президента, курирующий работу структуры, Владимир Толстой. Вместо «творцов» в совет включили, например, движение по сохранению культурного наследия «Архнадзор» и благотворительный фонд поддержки культурных проектов Потанина. Ротации состава совета, по словам Толстого, будут проводиться ежегодно примерно на 30%. «Из состава советов, как правило, выводим тех, кто очень давно в совете (как Андрей Макаревич), или тех, кто не проявляет заинтересованности (как Василий Бархатов) в работе совета», — пояснил советник президента. В следующем году совет могут покинуть еще 15 человек.

На недавнем заседании совета (первом с 2007 года) Путин говорил о культуре как о стратегическом ресурсе — она «в значительной степени сформировала авторитет России в мире» и должна «впитывать мировые тренды и инновации». Толстой в нашей беседе выразился проще: «Культура — это не прорва, куда улетают бюджетные деньги, а ресурс, который может деньги приносить». Например, если в регионе будет развитый культурный центр — он может стать туристической Меккой с соответствующим доходом в бюджет. Толстой подтвердил, что представители региональных учреждений были включены в совет как раз с целью усиления культуры в субъектах. Правда, оговорил, что готовой стратегии в этой области пока нет. Как и Совет по науке, культурный совет разделен по четырем направлениям: культурная политика и развитие творческих инициатив; художественное образование и творческое воспитание; развитие культурно-познавательного туризма; международное культурное сотрудничество.

«Я хочу сделать этот совет не ширмой, а действующим», — заметил при этом Толстой. Кстати, авторы исследования «Навести мосты…», о котором говорилось выше, отмечают: «Как показывает сравнительный анализ, эффективность общественно-консультативных структур определяется, кроме прочего, сферой его деятельности, которая формируется как органами власти, так и самими членами ОКС». То есть совет только тогда работоспособен, когда он нужен не только власти: не создан для галочки, не превратился в очередной клуб по интересам для чиновников и бизнесменов. Он, как ни патетично звучит, должен быть нужен и интересен обществу — в конце концов, это общественные советы, хоть и президентские. Можно предположить, что представители региональных учреждений будут отстаивать свои интересы в совете по культуре, но будут ли это интересы культуры их региона вообще или их театра, филармонии или дома культуры в частности?

Правда, те же ученые уточняют: «Если допустить, что приоритетными для современного Российского государства являются иные цели, не связанные напрямую со стратегией создания и поддержания диалога с гражданским обществом, а связанные, например, с поиском форм контроля над обществом вообще, то наши рекомендации начисто лишены смысла».

Может ли непобедимость гидры заключаться в том, что ее никто и не планировал побеждать?

Что дает членство в совете?…

«Никаких привилегий членство в совете не дает, иначе туда бы шли только ради них», — рассказал «МК» источник в администрации президента. Но при этом собеседник газеты не отрицает, что участие в советах придает солидности и вообще дает больший доступ к чиновникам. Впрочем, все советы в своей работе имеют право запрашивать нужные материалы от федеральных и региональных органов госвласти, приглашать на свои заседания должностных лиц, направлять участников совета на проводимые властными структурами мероприятия по своему профилю, а также пользоваться банками данных кремлевской администрации и федеральных органов власти. Есть, правда, и очевидно статусные вещи — собственный бланк и право пользования «государственными, в том числе правительственными системами связи и коммуникации». При этом своим бланком обладают только 9 из 16 советов, а правом на спецсвязь — 6. Причем определить логику, по которой дается это право, затруднительно: спецсвязью могут пользоваться СПЧ, советы по межнациональным взаимоотношениям, по науке, культуре, взаимодействию с религиозными организациями и по нацполитике в области детства…

Виктория Приходько

http://www.mk.ru/